进口奶粉管理办法“缺席”

【摘要】进口奶粉质量频出，被誉为“史上最严”的进口奶粉规定出台。从多年以来监管相对空白，到现在“史上最严”，进口奶粉经历了怎样的“蜕变”?

　　同时，在业内人看来，“世上最严”奶粉新规仍还存在一定监管上的“盲点”。倘若没有强有力的监管和执行，即便是“最严”的规定最终也会沦为“一纸空文”。

　　陈宁(化名)是广东某地出入境检验检疫局的一名高级工程师，平时主要负责食品检测和监管。他从事乳制品检验检疫工作已经有十几年的时间。“针对进口奶粉出台的管理办法这还是第一次，以前下达的一般是通知。”对于近年来实施的进口奶粉新规，陈宁如是告诉本网记者。

　　浏览国家质量监督检验检疫总局总局令和公告后发现，与进口奶粉相关的除了《关于规范进口乳制品卫生证书管理的公告》(125号令)，其余的均只涉及到进口食品的管理规定，例如2000年第19号令《进出口食品标签管理办法》、2002年第16号令《进口食品国外生产企业注册管理规定》、2012年第27号公告《进出口预包装食品标签检验监督管理规定》等。

　　而针对国产奶粉的管理规定已经有2006年、2010年和2014年三个版本的企业生产婴幼儿配方乳粉许可条件审查细则和企业生产乳制品许可条件。

　　为什么进口奶粉的管理办法会近乎空白?“政府过去对进口婴幼儿奶粉并不怎么关注，因为以前洋奶粉质量一直都还不错的。”乳业分析师宋亮说。

　　据中国食品畜进出口商会统计显示，2008年前，中国奶粉进口量为14万吨，这个数字却在三聚氰胺事件爆发后有了显著的变化。2009年，奶粉进口量激增到31万吨，同比增长121%;2010年继续增长至48万吨，同比增长55%。而今年上半年的奶粉进口量已超过2009年全年总量。

　　三聚氰胺事件使消费者对国产奶粉的信任度跌到历史最低点，进口奶粉则开始逐步蚕食国内奶粉的市场份额。随着这种洋奶粉进口量井喷，负面新闻也不断见诸于媒体，企业的诚信屡屡受到拷问。

　　2009年，北京消费者郭利向媒体爆料称一款施恩奶粉三聚氰胺含量超过国家限量值的100倍。不久乳业行业人王丁棉爆料施恩的奶源并非其宣传的“100%进口奶源”。最后施恩方面承认奶粉的部分奶源来自广东雅士利公司的山西奶源基地。接下来的几年里，多美滋、美赞臣等多个知名品牌也频出问题。

　　“近几年市面上部分进口奶粉高价低质，产品混乱，质量差，而且进口奶粉门槛较低，随便注册个牌子就能进入中国市场。”宋亮说。

　　这一切都说明，出台相关管理办法，约束进口奶粉市场已迫在眉睫。

　　2013年5月1日，国家质检总局颁布实施了《进出口乳品检验检疫监督管理办法》(第152号令，以下简称《办法》)，开始对进口奶粉实施严格的质量安全规定，从而也拉开了进口奶粉新规的大幕。

　　政策密集出台

　　2013年是针对进口婴幼儿奶粉工作意见和管理办法密集出台的一年。

　　实施152号令后的6月16日，食品药品监管总局、工商总局、质检总局等9部委联合发布的《关于进一步加强婴幼儿配方乳粉质量安全工作的意见》，加强对进口奶粉的安全监管也在其中。

　　同年9月23日，国家质检总局发布《质检总局关于加强进口婴幼儿配方乳粉管理的公告》133号公告规定，自2014年4月1日起，进口婴幼儿配方乳粉的中文标签必须在入境前已直接印制在最小销售包装上，不得在境内加贴;自2014年5月1日起，未经注册的境外生产企业的婴幼儿配方乳粉不允许进口等等。

　　据陈宁介绍，有些中国进口商在国外直接购买在当地销售的婴幼儿奶粉进口到中国，但该奶粉是按国外当地的标准进行生产，在当地合格的奶粉拿到中国就不一定能完全符合中国的食品安全国家标准要求。“国家总局的相关措施可以有效制止国外生产企业按当地标准生产的、不符合我国食品安全国家标准的婴幼儿配方乳粉进入国内。”

　　另外，此次出台的婴幼儿奶粉新政有另一层更重要的意义，便是首次重点对洋奶粉的“身份”进行了严格监管，这对于假洋奶粉将起到“验明正身”的作用。

　　根据《中国质量报》的报道，《办法》政策实施后，中国政府将与新西兰合作，对于到新西兰进行登记的奶粉品牌，需要提供品牌的所有细节，包括在中国登记注册的情况和证明。

　　同样起到“震慑”作用的还有“境外生产企业注册制”，业内普遍认为这条规定对行业影响最大。

　　2013年，一款名为“纽贝贝”的奶粉被发现并不是在中国市场上宣传的所谓新西兰知名品牌，而是新西兰的一家奶粉工厂代工生产的，随后被央视曝光其奶粉罐上标明的地址实际上是奥克兰当地一家修车店。

　　海外婴幼儿奶粉生产企业注册评审制实施后，从生产企业的原料、生产、储存、运输及管理、检验能力等多方面都要经过评审，有的甚至还要提供工厂平面图，这也意味着一些像纽贝贝这样达不到要求的海外小型生产企业或被淘汰出局。

　　在宋亮眼里，国家多个部委如此密集出台规定真正的目的在于，对国内混乱的奶粉市场竞争秩序进行梳理(无论是进口奶粉还是国产奶粉)，从而形成更公平合理的竞争格局。

　　奶粉新政“盲点”

　　这次出台的进口婴幼儿奶粉新规被外界誉为“史上最严”规定。

　　陈宁告诉本网记者，按照国家质检总局统一部署，广东会把进口婴幼儿配方乳粉作为高风险产品进行检验监管，首次进口时要进行近70个项目的全项目检测。进口商也需对每个生产日期或生产批的进口婴幼儿配方乳粉进行自检，检测项目由国家质检总局统一规定。

　　然而一些业内人看来，“史上最严”新规对进口奶粉的管理依然有“盲点”。“本次的新规，我还没有看到具体的监管和处罚细则。”一名不愿透露姓名的进口奶粉商说。

　　东方艾格乳业分析师陈连芳则认为，婴幼儿新规还需要进一步完善，例如在网购和代购方面规定还相对比较模糊。《办法》第五十五条指出，“饲料用乳品、其他非食用乳品以及以快件、邮寄或者旅客携带方式进出口的乳品，按照国家有关规定办理。”“国家相关规定”是什么，办法中没有详细列出。

　　近年来，国内的奶粉海外代购规模快速增加。根据中国产业信息网数据显示，2010年奶粉海外代购是120亿元，2011年是265亿元，2012年是483 亿元，2013年达到700亿元，每年增幅均超过100%。

　　但是由于一直以来网购代购奶粉缺乏监管，产品的质量无法保证。“如果是电商平台自营还比较好监管，但如果不是自营，只是给别人提供平台，作为提供商，很难去调查品牌商是否合法，产品质量是否有问题。”陈连芳说。

　　除了奶粉代购监管难之外，一些小规模的进口奶粉商和偏远地区奶粉的管理依然是“顽疾”。

　　“在一二线城市、较为发达的乡镇执行还比较到位，再往下一级要怎么执行?农村的小店也卖奶粉，质量如何就无法保证了。”上述不愿透露姓名的进口奶粉商说，“偏远地方的监管还很空白，而且难度也比较大。”

　　海外婴幼儿奶粉生产企业注册评审制将在十天之后启动，“最严”新规是否能产生震慑力还需时间来检验。事实上，如果没有强有力的监管和执行，即便是“最严”的规定最终也会沦为“一纸空文”。